Es evidente que la capacidad de generación eólica en la Guajira es especialmente importante y pertinente para la seguridad energética de Colombia y para reducir la dependencia de la generación térmica ante un hecho evidente y es que el fenómeno de EL Niño será muy fuerte, como ya lo empiezan a sentir en la región caribe donde la sensación térmica ha aumentado significativamente. La situación es crítica pues ante el calor evidente la gente está empezando a prender más y con más intensidad los aires acondicionados (el 19% de la población cuenta con ellos) y los ventiladores o “abanicos” para la mayoría de población menos pudiente económicamente; los más pobres sufrirán mucho. Ante el mayor calor se usa más energía eléctrica y por tanto será más cara y más impredecible en su suministro, pues estamos en una situación donde la demanda casi supera la oferta.
Por otro lado, en las regiones que no dependen de La Colectora, es decir debajo de la subestación Cuestesitas, se han instalado numerosos proyectos de energía solar, que inyectan a la red alrededor de 2500 MW también. Desde 2018 se han iniciado 17 parques fotovoltaicos, 9 proyectos de autogeneración de gran escala y más de 1500 proyectos solares de autogeneración a pequeña escala que suman 388 MW. La Sierpe, en Sucre, por ejemplo, cuenta con 65.530 paneles solares distribuidos en 65 hectáreas, que producen 4.820.000 KWh-mes beneficiando a alrededor de 28.500 familias. La subasta de energía de octubre de 2025 adjudico 11 proyectos más por alrededor de 800 MW de potencia, ubicados en Antioquia, Meta, Cundinamarca, Magdalena, Tolima, Norte de Santander, Caldas, Atlántico y Córdoba. En buena parte de ellas, los procesos de licenciamiento ambiental han presentado dificultades menores, especialmente los mayores de 100 MW de potencia instalada, que son tramitados ante la ANLA, que demora en promedio 3,5 meses para conceder la licencia, después de presentados todos los requisitos y resueltas las solicitudes de mayor información, mientras que el tiempo que tardan en promedio las CARs es de alrededor de 8,5 meses. Esto se explica por varias razones que posteriormente analizamos.
La consulta previa es un derecho fundamental (consagrado en el Convenio 169 de la OIT y en la jurisprudencia constitucional de Colombia) que exige consultar de forma informada a las comunidades étnicas antes de emprender proyectos, obras o decisiones legislativas que puedan afectar de manera directa su territorio, cultura o modo de vida. El debate actual por iniciativas que buscan independizar la consulta previa del trámite de licenciamiento ambiental (para que ambos procesos corran en paralelo) y establecer plazos e instancias claras para resolver bloqueos burocráticos o contractuales. Si bien es evidente que debemos encontrar las estrategias para agilizar los procesos de licenciamiento ambiental, no debemos ignorar que la consulta previa, étnica o nó, es fundamental e inherente a los procesos de autorización ambiental, pues justamente es en la exposición transparente, abierta y clara sobre los posibles efectos y riesgos sociales, culturales, ambientales y ecológicos ante y con las comunidades, que se puede “justipreciar” la validez y pertinencia de un proyecto en un territorio, pues tanto los humanos como los organismos vivos que conforman la biodiversidad, se deben considerar integralmente.
El Acuerdo de Escazú, del cual Colombia es estado parte No 17 desde el 24 de diciembre de 2024, siendo el Estado 17 de este Acuerdo Regional, aprobado mediante la Ley 2273 de 2022 y declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-359 de 2024, garantiza cuatro derechos fundamentales para todas las personas:
- El derecho a acceder a información ambiental, relacionada no sólo con proyectos sino con el estado actual nacional, regional o local.
- El derecho a participar en decisiones que afectan el ambiente, antes que se construyan los proyectos o ejecuten los programas.
- El derecho a acceder a la justicia en asuntos ambientales, cuando se encuentre que la realidad no corresponde con lo consignado en los estudios ambientales.
- La protección especial para las personas defensoras de los derechos humanos en asuntos ambientales.
El acuerdo del Escazú respalda las consultas previas, ampliando tanto sus alcances para cubrir todos los ciudadanos como también la secuencia de tiempo en la toma de decisiones como en los resultados tangibles de la operación de los proyectos; las principales ventajas y los problemas asociados al mecanismo de la Consulta Previa, con el respaldo adicional del Acuerdo de Escazú, serían[1]:
Ventajas de la Consulta Previa
- Protección de derechos y diversidad étnica: Garantiza la supervivencia física y cultural de los pueblos indígenas, afrodescendientes, raizales y palenqueros al darles voz en las decisiones sobre sus territorios ancestrales. No debemos olvidar que buena parte, que podría ser más del 80% de la biodiversidad mundial, ha sido protegida por los indígenas en sus territorios.
- Prevención y mitigación de impactos: Permite identificar a tiempo riesgos socioambientales que los estudios técnicos convencionales podrían omitir, ajustando los trazados de las obras o planes de manejo a las realidades locales y culturales propias de las comunidades étnicas.
- Legitimidad y paz social a largo plazo: Cuando un acuerdo se logra mediante diálogo de buena fe, los proyectos ganan mayor aceptación local, reduciendo el riesgo de paros, litigios judiciales posteriores o conflictividad social, en la medida en la cual se garantice la transparencia y representatividad real de los actores.
- Distribución justa de beneficios: Asegura que las comunidades no solo asuman los costos ambientales o territoriales, sino que también pacten medidas de compensación, empleo local e inversión social concreta.
Problemas y Retos del Sistema Actual
- Inseguridad jurídica y dilatación de plazos: La falta de reglamentación clara con tiempos definidos genera procesos que se extienden por años, parando inversiones estratégicas en infraestructura, minería y energías renovables. Esto requiere un trabajo más profundo del Ministerio del Interior para identificar y mantener actualizada la base de información, casi a “tiempo real” de las diferentes comunidades y su evolución.
- Intermediación opaca y cobros indebidos: Se han registrado casos de mala fe por parte de supuestos “asesores” o sectores que instrumentalizan el proceso para presionar por beneficios económicos individuales o extorsionar a los ejecutores (“mecanismos de chantaje”); en Colombia, adicionalmente la interferencia de actores violentos en los territorios distorsiona también estos procesos.
- Debilidad institucional del Estado: El Ministerio del Interior, el Ministerio de Ambiente, las CARs y CDS y otras entidades competentes a menudo carecen de capacidad técnica y logística para mediar de forma ágil, verificar la representación legítima de las comunidades y hacer seguimiento a las compensaciones pactadas. También se pueden presentar casos de corrupción para la expedición de autorizaciones o permisos
- Riesgo de vetos o parálisis de proyectos públicos: Aunque la norma indica que la consulta busca el acuerdo, pero no otorga necesariamente un derecho a veto absoluto (salvo casos de desplazamiento o afectaciones críticas), en la práctica el estancamiento de las conversaciones suspende obras de interés general, a veces de manera extensa, causando también daño a otros grupos o comunidades.
- Riesgo de invisibilización o aparición tardía de aspectos científicos. El avance paralelo de las consultas previas con los estudio de impacto ambiental, es que descubrimientos o hallazgos importantes como los que señala la investigadora Vilardy en el caso del Canal del Dique, en el cual se han hecho innumerables consultas y acuerdos de compensación con las comunidades pero no se cuenta con un modelo real de simulación del funcionamiento del sistemas de Exclusas y de su relación con sequías, afectación de la cuña salina, de los ecosistemas al cambiar las pulsaciones, etc., que permita visualizar los efectos en el mediano y largo plazo.
El desafío central que enfrentan las propuestas de la reforma propuesta por el gobierno actual es el de lograr agilizar los trámites, principalmente para atraer inversión y dinamizar la infraestructura, pero esto debe hacerse sin desmantelar la protección constitucional que evita el despojo o deterioro de las comunidades minoritarias del país y, por supuesto, la degradación o desaparición de ecosistemas y de la biodiversidad que contienen. Por ello, más adelante hacemos algunos planteamientos alternativos, en los cuales proponemos abrir la posibilidad de alianzas estratégicas público-privadas-populares en territorios, con acuerdos de compensación y participación accionaria en los proyectos previamente concertados entre las comunidades y el Estado, para reducir y simplificar los procesos cuando se presentan numerosos proponentes privados en una región.
Se trata de cambiar la práctica actual, reactiva y desinformada por parte del Estado, por una estrategia proactiva y basada en el conocimiento mejor posible lo más pronto posible, por parte del Estado, que conversa y concerta con las comunidades antes de que lleguen los promotores privados. En el caso de las energías renovables serían las Zonas o Regiones de Transición Energética Justa “TEJER”, que más adelante expongo. El Ministerio de Ambiente, con el SINA de manera integral, tienen que potenciar el conocimiento de cada una de las regiones identificadas, para que su discusión y concertación sea la más documentada y objetiva posible.
El manejo de la consulta previa y su integración con el licenciamiento ambiental varía considerablemente entre los países de América y Estados Unidos. Mientras algunos aplican modelos centralizados y coordinados para dinamizar proyectos de energía renovable e infraestructura, otros operan bajo marcos fragmentados que con frecuencia generan litigios judiciales. NO debemos olvidar que estamos en el país con mayor biodiversidad por kilómetro cuadrado, lo cual significa que cualquier acción sobre el territorio tendrá repercusiones mucho más significativas que en otros territorios con menor densidad de la biodiversidad; la población local depende y ha cuidado de alguna manera esta riqueza para su propia subsistencia.
Experiencias en América[2]
Me parece importante y oportuno evaluar cómo manejan otros países de América estos temas, entre ellos los Estados Unidos, México, Brasil y Argentina.
México: Mesas de Diálogo y Áreas Estratégicas
En México, el marco normativo establece que la Secretaría de Energía (SENER) es la encargada de conducir las Consultas Previas, Libres e Informadas (CPLI) para el sector energético, mientras que la Comisión Federal de Electricidad (CFE) ejerce un rol técnico y de desarrollo de infraestructura.
- Coordinación Institucional Anticipada: Para evitar que las consultas se conviertan en un cuello de botella durante el licenciamiento ambiental (competencia de SEMARNAT), la SENER y la CFE han impulsado mesas de trabajo comunitarias previas a las licitaciones públicas. Es importante señalar el “momento” en que se hacen estos ejercicios, pues se anticipan al interés privado.
- Zonas Preferentes y Desarrollo Acompañado: En el desarrollo de parques eólicos, solares y tendidos de transmisión, el Estado mexicano busca definir polos de desarrollo socioambiental. La CFE acuerda primero planes de desarrollo e inversión social (electrificación local, agua potable, obras comunitarias) en las zonas identificadas como de interés estratégico, para establecer el “consentimiento social” desde las fases iniciales de prefactibilidad, logrando un mayor control de expectativas e intermediarios aparentemente.
- Agilización para la Inversión Privada: Cuando la CFE licita o subcontrata proyectos de energía renovable bajo esquemas mixtos, entrega a las compañías privadas proyectos con la consulta social sustancialmente avanzada o encauzada, reduciendo el riesgo de paralización por juicios de amparo. Los esquemas mixtos parecen evitar o minimizar riesgos de “chantaje” o intermediación.
- El Desafío Residual: A pesar de este esquema centralizado, proyectos de gran escala (como parques eólicos en el Istmo de Tehuantepec o desarrollos solares en la Península de Yucatán) han enfrentado suspensiones judiciales interpuestas por organizaciones comunitarias que alegan presiones o falta de representatividad en las asambleas.
Estados Unidos
- Marco Jurídico: Estados Unidos no firmó el Convenio 169 de la OIT. La consulta con las Tribus Nativas Americanas (reconocidas como “naciones soberanas dentro de la nación”) se rige por la Ley de Política Ambiental Nacional (NEPA) y la Sección 106 de la Ley Nacional de Preservación Histórica (NHPA). El pilar de la consulta previa en EE. UU. no radica en un trámite aislado, sino en la articulación de dos leyes federales principales:
- NEPA (National Environmental Policy Act): Exige que cualquier proyecto de infraestructura con fondos federales o permisos en tierras públicas/federales elabore una Evaluación de Impacto Ambiental (Environmental Impact Statement – EIS). La consulta tribal es una etapa obligatoria dentro de este estudio.
Permitting Council
- Sección 106 de la NHPA (National Historic Preservation Act): Exige a las agencias federales evaluar los efectos de un proyecto sobre sitios de significado histórico o cultural tribal, exigiendo una consulta “gobierno a gobierno” (Nation-to-Nation) de buena fe.
- Integración: La consulta tribal es parte obligatoria del proceso federal de revisión ambiental (Environmental Impact Statement – EIS). Programas recientes, como el CITAP (Coordinated Interagency Transmission Authorizations and Permits) del Departamento de Energía (DOE), designan una agencia federal coordinadora para unificar el licenciamiento y las consultas en plazos acotados para acelerar las líneas de transmisión y redes renovables.
- Punto Tensional: Si bien el proceso federal está estructurado, proyectos que atraviesan tierras sagradas o cuencas hídricas fuera de las reservas (ej. oleoductos o parques solares masivos en tierras públicas) suelen derivar en pleitos judiciales de alta escala. Adicionalmente, la administración Trump ha debilitado sustantivamente agencias como la USEPA; la NOAA, el servicio forestal y los Parques Nacionales, permitiendo la entrada de operaciones de exploración y extracción de hidrocarburos y de minería. El modelo de fast-track o simplificación de permisos que aplica Estados Unidos para infraestructura de transmisión eléctrica parece vulnerar algunas normas. El modelo de Estados Unidos aborda la relación entre comunidades soberanas, licenciamiento ambiental y grandes proyectos de infraestructura energética mediante mecanismos específicos.
- Éxito en Previsibilidad: Cuando los proyectos aplican a esquemas centralizados (como FAST-41 o CITAP), las ventanas de incertidumbre jurídica para inversionistas se reducen sustancialmente mediante tiempos predefinidos.
- El Riesgo del “Fast-Track” Asincrónico: Intentos acelerados que recortaron la fase inicial de consulta tribal en tierras ancestrales fuera de las reservas (ej. el caso del Dakota Access Pipeline o proyectos solares en áreas del desierto del Suroeste) resultaron en extensas batallas judiciales que congelaron inversiones multimillonarias.
Es interesante analizar los Mecanismos de Agilización y Concentración de Permisos (Fast-Track) implantados en los Estados Unidos dado que el desarrollo de líneas de transmisión y parques de energía renovable a menudo involucra múltiples agencias federales (Bureau of Land Management, Forest Service, Army Corps of Engineers), EE. UU. ha creado marcos para acelerar y simplificar los trámites:
- Programa FAST-41 (Fixing America’s Surface Transportation Act)
- Agencia Centralizadora: Coordina el proceso a través del Federal Permitting Improvement Steering Council.
- Tablero de Control Público (Permitting Dashboard): Publica un cronograma vinculante para todas las agencias federales, recortando tiempos y otorgando mayor previsibilidad.
- Elegibilidad: Incluye proyectos masivos de transmisión eléctrica, almacenamiento de energía y generación renovable.
- Programa CITAP (Coordinated Interagency Transmission Authorizations and Permits)
- Legal Planet
- Liderazgo del DOE: El Departamento de Energía de EE. UU. (DOE) actúa como una agencia líder única que coordina todas las autorizaciones ambientales de proyectos de transmisión interconfederales.
- Department of Energy+ 2
- Plazo Límite de 2 Años: Establece un cronograma estricto para emitir la revisión ambiental completa, integrando las consultas tribales y públicas antes de que el desarrollador privado presente solicitudes formales dispersas.
- Department of Energy
- TERA (Tribal Energy Resource Agreements) y Soberanía Energética
- Programa CITAP (Coordinated Interagency Transmission Authorizations and Permits)
La Máxima Procedimental: La experiencia estadounidense muestra que “ir despacio al inicio para ir rápido al final” (early engagement) en las fases socioambientales reduce en más de un 50% la tasa de demandas judiciales posteriores
Brasil
- Marco Jurídico: Ratificó el Convenio 169 de la OIT. El licenciamiento ambiental es conducido por el IBAMA (a nivel federal) o por secretarías estatales, mientras que la protección indígena recae en la FUNAI y la de comunidades quilombolas en la Palmares/INCRA.
- Proceso Fragmentado: Históricamente, la consulta previa y la evaluación de impacto ambiental (EIA/RIMA) han ido por rieles paralelos pero interdependientes. La FUNAI emite un “Componente Indígena” dentro de la licencia ambiental.
- Consecuencias: Al no existir una ley federal específica que regule detalladamente los plazos y procedimientos de la CPLI, la falta de acuerdo en el componente indígena ha paralizado licencias previas (Licença Prévia) e instalaciones de megaproyectos (como hidroeléctricas en la Amazonía o corredores logísticos).
Argentina
- Marco Jurídico: Ratificó el Convenio 169 (Ley 24.071) y la Constitución Nacional reconoce la personería jurídica y posesión comunitaria de los pueblos originarios.
- Federalismo Descentralizado: Al ser un país federal, las provincias administran sus recursos naturales y sus propios procesos de licenciamiento ambiental. Esto genera un panorama heterogéneo: mientras provincias como Neuquén (Vaca Muerta) o las del noroeste (Triángulo del Litio: Jujuy, Salta, Catamarca) han tenido que estructurar protocolos provinciales de consulta para no frenar la inversión energética y minera, otras carecen de marcos normativos claros.
- Judicialización: La falta de una ley nacional marco sobre consulta previa genera una alta tasa de recursos ante la Corte Suprema, afectando la previsibilidad de los tiempos de licenciamiento.
Síntesis Comparativa
La revisión de las anteriores experiencias de países, indicaría que la de México parece ser muy avanzada pues es proactiva por parte del gobierno o del estado en cuanto acuerda con las comunidades de manera anticipada las compensaciones posibles, haciendo mucho más expedito el proceso socioambiental para los proponentes o emprendedores privados; además ofrece la alternativa de asociación público-privada. En todas estas experiencias es necesario tener presente el contexto nacional y regional, pues tanto en el caso de Mexico, Brasil y Argentina, así como el de Estados Unidos, son sistemas en los cuales los estados cuentan con bastante autonomía en muchos aspectos, mientras que en Colombia nuestro régimen es centralista.
Propuesta de REGIONES EXPERIMENTALES DE TRANSICIÓN ENERGETICA JUSTA para Colombia
La transición energética en Colombia enfrenta un cuello de botella crítico en la articulación socioambiental, evidenciado en la parálisis o dilación de macroproyectos de generación renovable y transmisión en regiones como La Guajira y el Caribe colombiano. Con base en la experiencia personal de haber participado en el proyecto JOUKTAI, en el cual desde el principio se consideró la participación accionaria de la comunidad Wayuu ancestral en la zona del proyecto, y en las conversaciones con expertos energéticos como el economista Amylkar Acosta, exministro de energía y Guajiro de nacimiento y con la ingeniera Sandra Fonseca , exviceministra de energía y exdirectora de la CREG , con quienes coincidimos en un panel grato y profundo sobre microcentrales hidroeléctricas y energías renovables en la Escuela Colombiana de Ingeniería, y con quienes coincidimos sobre la viabilidad y conveniencia de considerar la participación accionaria de los habitantes de un territorio en los proyectos, – de hecho el exministro Acosta mencionó que uno de los proyectos, el de AES de 150 MWs está considerando esta posibilidad- , insisto en que necesitamos cambiar la actual organización del Estado colombiano en cuanto a los procedimientos de identificación, promoción y evaluación socioambiental de proyectos energéticos, que podría aplicarse a otros sectores, para avanzar de un modelo reactivo estatal que pone toda la carga de construcción de la información y de concertación con los habitantes del territorio en los gestores privados, para convertirse en un estado proactivo, que adelanta todas las gestiones de concertación con las comunidades, haciendo justicia frente a las condiciones básicas de dignidad y oportunidad de la vida de la gente en lo que respecta a servicios públicos, educación, salud, etc. ; de esta manera se “nivela” el territorio respecto a las expectativas de solución postergadas y se permite un dialogo constructivo sobre la base de participar en la generación de valor agregado por parte de las comunidades.
Tomando como referente a México, que está innovando con las Zonas Preferentes y Desarrollo Acompañado, podemos proponer para Colombia la implementación de TRANSICION ENERGETICA JUSTA EXPERIMENTAL EN REGIONES, TEJER, en las cuales, aparte de las compensaciones basadas en atender los atrasos en los niveles de dignidad y calidad de la vida, sobre los cuales se compromete el Estado a atenderlos con los ingresos provenientes de los proyectos y del situado fiscal y regalías, se busca que las comunidades participen de las utilidades del proyecto. Esto genera apropiación y compromiso local con el éxito del mismo y lo “blinda” frente a imprevistos socioambientales; aparte de esto, la inclusión de pólizas de seguro, cada vez más necesarias por el aumento implacable del cambio climático, podrían garantizar una sustentabilidad y resiliencia mucho mayores. Se identifican los polígonos territoriales más atractivos y se procede a su concertación entre el Estado y las comunidades y se invitan privados interesados.
Usando la figura de un Regulatory Sandbox (caja de arena regulatoria) para experimentar soluciones alternativas que resuelvan situaciones críticas, se propone transformar la relación de los proyectos de energías renovables con las comunidades étnicas y campesinas, pasando de esquemas reactivos, asistenciales o indemnizatorios a modelos sustentables de co-propiedad accionaria y gobernanza compartida. El modelo financiero y societario de TEJER se articula en torno a tres actores principales mediante la constitución de un Vehículo de Propósito Especial (SPE) o Patrimonio Autónomo:
Mecanismo de Capitalización Comunitaria
- Equity Social Inicial (Sin Costo): Asignación directa del 5% al 10% de las acciones del proyecto a favor de la comunidad organizada (vía Fideicomiso), sin costo para la misma, reconociendo el valor intangible de la servidumbre territorial, de la apropiación y lealtad con el proyecto y el valor cultural sobre el territorio;
- Capitalización Progresiva mediante Regalías y Comercialización: Se habilita legalmente la destinación de un porcentaje de las regalías territoriales y de los excedentes de las Comunidades Energéticas para la recompra gradual de acciones hasta alcanzar un techo del 25% o 30%.
Flexibilización Regulatoria y Habilitantes Legales (Sandbox CREG / ANLA / MinInterior)
Dentro de los polígonos delimitados como TEJER se aplicaría un régimen especial de excepción temporal mediante las siguientes herramientas normativas:
A. CREG – Exención Temporal de Integración Vertical
Se otorga una autorización regulatoria especial para que empresas con infraestructura de transmisión (ECOPETROL y Grupo Energía Bogotá – GEB) o comercializadoras públicas participen como socios estratégicos minoritarios o cogestores socioambientales en generación dentro del polígono, bajo contabilidad separada y supervisión de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
B. ANLA / Ministerio de Ambiente – Pre-Licenciamiento Público Integrado
El Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA) y el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) se realizan a escala macro-regional sobre el polígono completo por parte del Socio Público Ancla antes de la entrada del privado, reduciendo los tiempos de trámite individual para cada parque eólico, solar o línea de transmisión. Los Institutos de Investigación Ambiental y las CARs juegan un papel más proactivo en conformar la información y conocimiento necesarios para garantizar la mínima incertidumbre acerca de los riesgos e impactos ambientales y sobre las soluciones y estrategias de manejo de los mismos y proceden a explicarlos y concertar con las comunidades.
C. Ministerio del Interior – Ventana Única de Certificación y Cierre de Consulta Previa
Implementación del principio de preclusión para la certificación de existencia o presencia de comunidades dentro del polígono. Tras una fase intensiva de cartografía social y verificación de autoridades ancestrales (respetando los sistemas de parentesco o matrilinaje), se declara el cierre del censo para evitar el fenómeno de certificaciones extemporáneas durante la etapa constructiva.
Paralelo Comparativo: ZEE China vs. TEJER Colombia
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[1] Se han hecho varias consultas a la IA y se han revisado y contrastado con la experiencia y otras fuentes.
[2] Se consultó principalmente la IA GEMINI, aplicando una lectura crítica, basada en la experiencia personal de consultoría nacional e internacional.
[3] Estos valores son un supuesto inicial que puede modificarse de acuerdo a muchos factores.
Carlos Fonseca Zárate
Foto tomada de: Ministerio del Interior
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